Zmiana modelu realizacji inwestycji kolejowych potrzebna od zaraz

Ostatni raz komentowałem wydarzenia na rynku inwestycji kolejowych po ogłoszeniu przez członków ówczesnego zarządu PKP PLK, panów A.F. Wojciechowskiego oraz M. Mochockiego, „Wielkiej Ofensywy Inwestycji Kolejowych” oraz po próbie powołania platformy dialogu z reprezentantami rynku, która została nazwana równie intrygująco – „Rada Wykonawców Inwestycji Kolejowych (RWIK)”. W zamyśle włodarzy "Peelki" cykliczne spotkania z prezesami największych firm realizujących kontrakty dla PKP PLK – liderów branży kolejowej – służyć miały usprawnieniu procesu inwestycyjnego, wymianie doświadczeń i dobrych praktyk oraz ocenie efektywności przyjętych rozwiązań formalnych. Nie wiem, ile tych cyklicznych spotkań się odbyło – najprawdopodobniej tylko jedno – ale wiem, że nie wniosły wiele w zakresie zmniejszenia ryzyka, że PKP PLK nie poradzi sobie z wielkim wyzwaniem, jakim jest efektywne wydatkowanie olbrzymich środków przyznanych w ramach perspektywy budżetowej UE 2014-2020 na realizację kolejowych projektów inwestycyjnych.

I to nie dlatego, że firmy wykonawcze nie są przygotowane do sprawnego prowadzenia procesu inwestycyjnego, tylko dlatego, że te inwestycje nie są przygotowane przez inwestora.

Szkoda, że do dzisiaj w żaden sposób nie udało się wdrożyć rekomendacji proponowanych przez stronę społeczną działającą w ramach Forum Inwestycyjnego PKP PLK. Szkoda, że nie zmieniono szeregu procedur i nie usystematyzowano podziału kompetencji oraz nie wykorzystano odpowiedniego momentu na wprowadzenie zmiany modelu realizacji inwestycji kolejowych. Szkoda, wreszcie, że nie rozwiązano szeregu sporów na drodze mediacji bądź poprzez skierowanie ich do sądów arbitrażowych – te spory będą kładły się długim cieniem na aktualnych relacjach zamawiający – wykonawca.

Potrzeba wizji

Dzisiaj bez wizjonerów w szeregach PKP PLK nie uda się zrealizować programu za przeszło 67 miliardów złotych. No i bez zmiany modelu realizacji inwestycji. Owszem – pomysł na zakupy centralne szyn, podkładów czy rozjazdów na krótką metę spowoduje znaczny pik po stronie „wydatków”. Ale nie doprowadzi to do poprawy planowania inwestycji i ich realizacji. Nie poprawi jakości materiałów opracowywanych na potrzeby przyszłych przetargów (PFU i projektów budowlanych) oraz nie usprawni procedur administracyjnych będących jedną z głównych przeszkód w sprawnym modernizowaniu kolejowych szlaków.

Nowe osoby w Ministerstwie, Radzie Nadzorczej i zarządzie PKP PLK mają trudny orzech do zgryzienia. Okazało się, że szafy Centrum Realizacji Inwestycji nie są wypełnione gotowymi projektami, ani opracowaniami niezbędnymi do rozpoczęcia inwestycji. Nie przypadkowo pan minister Stomma publicznie deklaruje konieczność wprowadzenia zmian do Krajowego Programu Kolejowego. Nieprzypadkowo poszukiwane są pomysły mające na celu wprowadzenie takiej zmiany, która będzie nie tylko „dobrą zmianą”, ale i realną zmianą usprawniającą proces inwestycyjny.

A że już naprawdę najwyższy czas na zmiany, okazało się podczas spotkania przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, Ministerstwa Rozwoju, Centrum Unijnych Projektów Transportowych i PKP PLK, które odbyło się 17 marca br. Został tam zaprezentowany stan realizacji Planu Inwestycyjnego PLK na rok 2016. Istotnym elementem prezentacji PKP PLK było odniesienie się do ryzyk związanych z projektami ujętymi w Planie Inwestycyjnym 2016, wskazanie kluczowych problemów zdiagnozowanych w procesie inwestycyjnym oraz założeń Planu Naprawczego.

Co do samego Planu Inwestycyjnego 2016 – aktualny zarząd nie widzi możliwości zrealizowania zadań za więcej niż 4,3 mld zł. A to nijak się ma do tego, co tak optymistycznie deklarował poprzedni zarząd w ramach Wielkiej Ofensywy Inwestycji Kolejowych. Jak widać, rewolucyjne hasła i działania także w PKP PLK nie doprowadziły do pożądanych efektów – w analizowanym przypadku do skutecznego planowania, projektowania z uzyskaniem niezbędnych decyzji, uzgodnień, opinii i pozwoleń, czy też do sprawnej realizacji i przekazania do użytkowania zmodernizowanych linii i obiektów niezbędnych do funkcjonowania transportu kolejowego.

W tym roku najważniejsze są... przesunięte projekty

Ciekawa sprawa – zaprezentowany Plan Inwestycyjny na rok 2016 ujmuje jako kluczowe projekty te, które pierwotnie znajdowały się w perspektywie 2007-2013 i które zostały przeniesione do perspektywy 2014-2020 (łącznie na kwotę 2,09 mld zł, z uwagą, że należy do tego doliczyć jeszcze projekt modernizacji linii kolejowej Warszawa – Łódź). Gdzie są więc nowe projekty i jak są zaawansowane?

Jeszcze ciekawszą sprawą jest analiza ryzyk projektowych dla Planu Inwestycyjnego 2016. Tu skupiono się na czterech projektach: Modernizacji linii kolejowej E75 odcinek Warszawa – Tłuszcz, Modernizacji linii kolejowej E30/C-E30 odcinek Kraków – Rzeszów, budowie łącznicy kolejowej Kraków Zabłocie – Kraków Krzemionki i modernizacji linii kolejowej E30 odcinek Zabrze – Katowice – Kraków. Szczegółowo opisane ryzyka w sposób jednoznaczny wskazują na to, że zarówno przygotowanie tych projektów, jak i zarządzanie nimi przez Zamawiającego (i Inżyniera Projektu) stanowią główne przyczyny wpływające na opóźnienia.

Najtańszy wykonawca dokumentacji to potem najniższa jakość

W tej analizie śmieszy mnie niezmiernie – i oburza zarazem – wskazywanie w opisie ryzyka na fakt otrzymania przez PKP PLK dziewięciuset (900) pytań w trakcie procedury przetargowej – co oczywiście ją przedłużyło – i co z kolei wpłynąć może na opóźnienie w podpisaniu umowy. Podobnie jak w przypadku opisu innego ryzyka (dla tego samego projektu), gdzie wskazuje się na to, że któryś tam z oferentów może złożyć odwołanie do KIO – co także skutkować może opóźnieniem w podpisaniu umowy. Tu trzeba jasno powiedzieć: drodzy koledzy z PKP PLK – jakbyście z odpowiednim wyprzedzeniem planowali tę inwestycję, potem byście zgodnie z bezwzględnymi wymaganiami ustawy Prawo zamówień publicznych przygotowali Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia, w tym także w zakresie kryteriów wyboru oferty najkorzystniejszej, i wreszcie – gdybyście zrozumieli swoją rolę jako zamawiającego publicznego i inwestora, tobyście takiego ryzyka uniknęli lub potrafilibyście nim skutecznie zarządzać!

I nie żalilibyście się dzisiaj na zły los i niedobrych oferentów. No i nie pokazywalibyście na swej prezentacji w kolumnie „Plan działania” kretynizmów w postaci: „udzielanie precyzyjnych odpowiedzi na zadawane pytania w trakcie procedury przetargowej”, tudzież: „wezwanie wykonawcy materiałów przetargowych do przyśpieszenia w udzielaniu odpowiedzi”!

Skoro wybraliście tego, który miał te materiały przetargowe wykonać za najniższą cenę, to teraz macie najniższą jakość zarówno samej SIWZ, jak i odpowiedzi na pytania. Na końcu tego akapitu zacytuję tylko jeden z artykułów ustawy Prawo zamówień publicznych – „Art. 18. 1. Za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego.” Nie da się więc zwalić winy za złe przygotowanie zamówienia, w tym za SIWZ, na kogokolwiek innego niż tylko na zamawiającego. Koniec, kropka.

Wielka Ofensywa załamała się na matematyce

Inną – mocno przerażającą – jest pokazana w prezentacji informacja o kluczowych ogłoszonych przetargach na roboty budowlane dla projektów z perspektywy 2014-2020. I nie tyle z powodu wskazanych przewidywanych dat podpisania umów (większość w roku 2017!), ile z powodu szacunkowej wartości tych umów/ zamówień. Ta bowiem w podsumowaniu opiewa na kwotę łączną, ni mniej ni więcej, tylko 17,2 mld złotych (netto). Jak by nie było, trochę do tych 67 mld brakuje. Nawet jak się doda kontrakty już realizowane. Nie da się ukryć, że „Wielka Ofensywa Inwestycji Kolejowych” jakby się załamała – z powodu matematyki, która nie kłamie …

No i, prawie na końcu, prezentujący odnoszą się do problemów w procesie inwestycyjnym. Te, w przemyślany sposób, podzielono na wewnętrzne oraz zewnętrzne.

Wewnętrzne problemy w procesie inwestycyjnym

W wewnętrznych problemach wskazano na konieczność: wzmocnienia kadr inżynieryjnych i specjalistycznych, uproszczenia procedur wewnętrznych i realne delegowanie uprawnień na niższe poziomy zarządzania oraz zmianę systemu wynagrodzeń i motywowania. Co do pierwszego – całkowita zgoda! Kadry PKP PLK nie są moim skromnym zdaniem najmocniejszą stroną tego zamawiającego.

Uproszczenie procedur – słusznie, ale według mnie nie w tym tkwi istota problemu. PKP PLK musi sobie jasno odpowiedzieć na pytanie, jak poszczególne jednostki wchodzące w skład jej struktury organizacyjnej mają być zaangażowane w proces inwestycyjny. Nie może być tak, że poszczególne Zakłady Linii Kolejowych są włączone do tego procesu dopiero na etapie odbiorów i tylko i wyłącznie w sobie znany sposób – oderwany od podpisanych umów oraz prawa powszechnie obowiązującego – kwalifikują wykonane roboty jako nadające się do odbioru lub nie. I to na dokładkę często w sposób sprzeczny z obowiązującymi wewnętrznymi instrukcjami i regulacjami oraz zarządzeniami prezesa PKP PLK!

Nie może być tak, że dla podjęcia decyzji w każdej, nawet najbłahszej kontraktowej sprawie w PKP PLK potrzebują kilku opinii prawnych i zaangażowania się całego zarządu. O braku wypracowanych standardów nie wspominając. Co do systemu wynagradzania i motywowania nie wypowiadam się, bo go nie znam. Choć z informacji zasłyszanych prawym uchem mogę wywnioskować, że chyba niskich wynagrodzeń nie mają w tym PKP PLK …

Problemy zewnętrzne procesu

Natomiast w grupie „Problemy zewnętrzne” wyodrębniono: skomplikowane i długotrwałe procedury zapewnienia finansowania inwestycji (sic!), brak finansowania dla robót niekwalifikowalnych (sic!), długotrwałe procesy wydawania decyzji administracyjnych oraz ich mnogość w procesie inwestycyjnym (sic!) oraz „brak spójności organów w interpretacji przepisów” (sic!). Czy cokolwiek z tego można przypisać wykonawcom? Pytanie jest tendencyjne – wiem. I będę musiał to skomentować.

Po pierwsze – od wielu lat wiadomo jakie są te procedury współfinansowania z Unii Europejskiej (bo o takie chyba chodzi autorom prezentacji). I jakoś inni beneficjenci sobie z tym poradzili. Co do finansowania robót niekwalifikowalnych – tylko i wyłącznie od zamawiającego, czyli PKP PLK, zależy co zrobić, by takie roboty dodatkowe i zamówienia uzupełniające stały się „kwalifikowalne”. Może państwo z PKP PLK powinni się zapoznać z odpowiednimi „Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020” oraz skorzystać ze wsparcia ekspertów, a nie prawników szukających przewlekłych procesów. Albo po prostu lepiej przygotowywać poszczególne przetargi? A tak na poważnie – co to obchodzi wykonawcę czy dana robota jest kwalifikowalna, czy nie? Skoro zamawiający sobie zażyczył, by ją wykonawca wykonał, to się wykonawcy za to zapłata należy jak psu zupa, nie obrażając oczywiście psa.

Długotrwałe procesy wydawania decyzji administracyjnych nie mogą być jakimkolwiek wytłumaczeniem dla indolencji PKP PLK. Po prostu takie przepisy były, są i będą na razie. Czy to się komu podoba, czy nie, to i tak musi się do tego dostosować. Albo, tak jak to było w przypadku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po prostu wpłynąć skutecznie na ustawodawcę, by te przepisy dla PKP PLK zmienił. A kwestia „braku spójności organów w interpretacji przepisów” – trudno to nawet komentować. Dla mnie to jest powiązane z odpowiedzialnością urzędników zatrudnionych w PKP PLK za podejmowane decyzje i za umiejętność bronienia tych decyzji przed przeróżnymi organami – także tymi „trzyliterowymi agencjami”. Odwaga cywilna urzędników, także w PKP PLK, jest jak widać towarem deficytowym. Prawie jak czekolada w późnych latach PRL, uznanych słusznie za minione.

No i na końcu pora odnieść się do pytania tendencyjnego – czy cokolwiek z tego można przypisać wykonawcom? Oczywiście nie można! I to jest dopiero heca, bowiem powszechnie się narzeka na tych złych, nieprofesjonalnych i nieprzygotowanych do realizacji inwestycji kolejowych wykonawców. Oni tylko stale czegoś chcą, wymagają od zamawiającego, żalą się do Sądów… A co mają zrobić, jak dialogu żadnego i współpracy nie ma? Co mają zrobić, jak kontrakty sobie, a praktyka zamawiającego i Inżyniera sobie? Co mają zrobić, jak z niemal co każdego pisma zamawiającego – jeżeli już doczekają się jakiejś pisemnej odpowiedzi - arogancją wieje i szantażem… Niekompetencja i brak odpowiedzialności za osiągnięcie celu jakim jest ukończenie inwestycji w zaplanowanym czasie i budżecie, aż powala! I to też zauważają autorzy prezentacji PKP PLK - co jest pouczające i daje nadzieję na lepszą przyszłość.

Plan naprawczy pozbawiony wizji 

Nadzieja bije także z zaprezentowanych na końcu „założeń do Planu Naprawczego”. To jest prawdziwe światełko w tunelu (kolejowym)! Widać, że w tym PKP PLK mają jednak świadomość wielkiego wyzwania i roli jaką w tym wyzwaniu ma pełnić zamawiający, czyli właśnie PKP PLK. Kluczowe założenia do „Planu Naprawczego” również podzielono na obszary zewnętrzne i wewnętrzne.

Z zewnętrznych skupiono się na konieczności wypracowania wspólnie z Ministerstwami Infrastruktury i Budownictwa, Rozwoju oraz Finansów zasad prawnych związanych z uznaniem Krajowego Programu Kolejowego i Szczegółowego Planu Realizacji jako jedynych wymaganych dokumentów stanowiących potwierdzenie zapewnienia finansowania projektów programu kolejowego oraz wypracowania rozwiązania, według którego Fundusz Kolejowy stanowił źródło operacyjnego finansowania inwestycji, w tym zabezpieczenia środków na roboty dodatkowe i niekwalifikowalne. Ponadto zaproponowano, by wprowadzić zmiany legislacyjne w specustawie kolejowej zmierzające do ustanowienia decyzji zintegrowanej na wzór ZRiD, czyli Zezwolenia na Realizację Inwestycji Kolejowej. Wskazano również na konieczność wypracowania mechanizmów współpracy i podjęcia współpracy (sic!) z Wojewodami w celu koordynowania działań kluczowych inwestorów i administracji publicznej oraz na powołanie w terenowych komórkach PKP PLK zespołów bezpośrednio współpracujących z urzędami.

Co zaś się tyczy obszaru wewnętrznego do głównych założeń Planu Naprawczego zaliczono między innymi podjęcie ustaleń co do rozpoczęcia i finansowania prac projektowych, w tym wykonania projektów budowlanych, dla projektów rezerwowych jako działanie wyprzedzające dla zabezpieczenia wykorzystania pełnych alokacji w przypadku pojawienia się rezerw finansowych w końcowej fazie programu. Zaproponowano, by wzmocnić kadry inżynieryjne i specjalistyczne PKP PLK poprzez powołanie Centrum Przygotowania Inwestycji w ramach którego działać powinien Zespół Odbioru Dokumentacji, który ma zatrudniać projektantów z uprawnieniami do projektowania. W istniejącym Centrum Realizacji Inwestycji (osławione CRI!) zaproponowano powołać stałe zespoły inżynieryjne do pełnienia funkcji Inżyniera tymczasowego i zatrudnienie w nich inżynierów z uprawnieniami do nadzorowania robót.

Natomiast w Zakładach Linii Kolejowych proponuje się odtworzenie wydziałów inwestycyjnych dla zapewnienia sprawnego realizowania odbiorów inwestycyjnych. Nie pominięto także przeglądu wszystkich procedur okołoinwestycyjnych PKP PLK w związku z chęcią wprowadzenia jednego podręcznika inwestycyjnego maksymalnie skracającego procedury. Wskazano także na konieczność wprowadzenia zmian strukturalnych w pionie zamówień publicznych oraz wprowadzenia standaryzacji zamówień, wzmocnienia zespołów przygotowujących i koordynujących funkcjonowanie dokumentów bazowych, koordynacji odpowiedzi na pytania oraz modyfikacji w przetargach na poziomie prawnym i technicznym. Podniesiono również możliwość optymalizacji zamknięć torowych, w celu skrócenia ich czasu, co powinno zminimalizować utrudnienia dla społeczeństwa. Oczywiście nie zapomniano o zmianie rozwiązań w systemie wynagradzania.

Wielkie wrażenie zrobiły na mnie zwłaszcza te kluczowe założenia „Planu Naprawczego” w obszarze wewnętrznym. Aż trudno uwierzyć, że dzisiaj, po tylu latach realizacji inwestycji przez PKP PLK, autorzy mają odwagę prezentować przed szacownym gremium takie farmazony. Te założenia „Planu Naprawczego” jednoznacznie pokazują, że nie tylko są to lata stracone, ale stracone są już także lata następne! Nie ma w tych założeniach myśli przewodniej, nie ma wizji, nie ma żadnego mądrego pomysłu na zmianę modelu realizacji inwestycji. Nie ma wreszcie ani krzty odniesienia do tego, co zostało wypracowane w ramach Forum Inwestycyjnego i do rekomendacji tamże wypracowanych.

Czy inwestycjami nie powinien się zająć ktoś inny?

Jedyne co wynika z „założeń Planu Naprawczego” w obszarze wewnętrznym, to konieczność zatrudniania kolejnych osób w PKP PLK oraz zwiększanie kosztów realizacji inwestycji. Autorzy prezentacji skupiają się na konieczności usprawnienia udzielania odpowiedzi na pytania oferentów i wprowadzania modyfikacji, zamiast na jakości SIWZ. Dywagują o konieczności powoływania w swoich strukturach stałych zespołów I=inżynierów tymczasowych, zamiast nad wypracowaniem zrównoważonych umów na usługi „prawdziwych” inżynierów i na same roboty budowlane! W żaden sposób natomiast nie odnieśli się, bo i pewnie nie przeanalizowali, wpływu wybierania oferty najkorzystniejszej w oparciu o dotychczasowe kryteria i nie zwrócili uwagi na to, że jakość jest wprost proporcjonalna do ceny. A gdzie konieczność planowania inwestycji kolejowych? Gdzie analizy dotyczące wpływu stałych zamknięć całych szlaków na skrócenia czasu realizacji robót, co w konsekwencji wpływa na zmniejszenie kosztów społecznych? Gdzie wreszcie analiza dotychczasowego modelu realizacji inwestycji „zaprojektuj i wybuduj”?!

Czy nie lepiej było się zastanowić nad tym, że skoro PKP PLK ma takie szalone problemy z realizacją inwestycji swoimi siłami, to czy nie powinno się oddać tych inwestycji w obce ręce? Czy świadomie pominięto możliwość współpracy z zewnętrznymi ekspertami, którzy naprawdę mają na temat realizacji inwestycji co nieco do powiedzenia, i którzy wiedzą jak szybko wdrożyć niezbędne i adekwatne dla PKP PLK standardy? Ile jeszcze wody w Wiśle musi upłynąć, by na Targową dotarła idea Narodowego Forum Kontraktowego i modelu realizacji inwestycji kolejowych w formule Kontraktu z Docelową Ceną (ang. Target Cost Contract) – TCC? No i jak długo jeszcze będziemy świadkami komplikowania samej struktury organizacyjnej PKP PLK oraz procesu inwestycyjnego przez Peelkę?

Na te i inne pytania spróbuję odpowiedzieć w najbliższym czasie.