PZPB: Nowelizacja Prawa zamówień publicznych to za mało by uzdrowić rynek

Polski rynek zamówień publicznych, o czym mówiliśmy wielokrotnie, jest rynkiem nazbyt otwartym. Nie ma żadnych podstaw – ani prawnych ani gospodarczych – które nakazywałyby Polsce dopuszczanie na równych zasadach firm spoza Unii Europejskiej oraz spoza układu GPA.

Trudno dostrzec jakieś szczególne pozytywy dopuszczenia do polskich zamówień publicznych np. podmiotów z niektórych państw azjatyckich. Nadmierna konkurencja, do tego nie zawsze znająca uwarunkowania prowadzenia działalności w Polsce, prowadzi regularnie do walki cenowej i wymusza obniżanie cen poniżej racjonalnych poziomów. Niewątpliwie zatem, jeśli faktycznym zamiarem ustawodawcy byłoby wyeliminowanie przyczyn licznych rażąco niskich cen, pierwszym krokiem powinno być ograniczenie dostępu do rynku polegające chociażby na zobowiązaniu wykonawców obcych do wykonywania zamówień z wykorzystaniem potencjału krajowego.
 

Dziurawy kaganiec

Tak często nadużywane kryterium najniższej ceny teoretycznie zostanie ograniczone. Kryterium - cena 100% znajdzie zastosowanie gdy przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe. W innych przypadkach zamawiający będzie musiał zastosować jakieś inne kryteria. Tu jednak pojawia się luka, która sprawia, że ten „kaganiec” okaże się nieskuteczny:
 

- po pierwsze inne kryteria nie zostały wskazane w ustawie nawet w formie przykładowego katalogu. Być może jest tu pole do działania dla Prezesa UZP w ramach nowego obowiązku publikowania wzorów dokumentacji. Jednakże wobec braku obowiązku wykazywania przez zamawiającego przyczyn rezygnacji ze stosowania wzorcowej dokumentacji, siła oddziaływania wzorca i ujętych w nim kryteriów oceny może być słabsza niż można się spodziewać;
 

- po drugie, i to jest bodajże najistotniejsza uwaga, cena nie jest decydującym kryterium w zasadzie tylko wówczas, gdy nie jest czynnikiem dominującym. Innymi słowy, zamawiający mogą w świetle nowych przepisów ustanawiać kryterium cena – 99%, i wówczas formalnie pozostając w zgodzie z ustawą, faktycznie uniemożliwią osiągnięcie celu w postaci eliminacji ceny jako czynnika de facto decydującego. Jako przykład takiego działania wystarczy wskazać ostatnie przetargi GDDKiA, gdzie cena stanowi 90%. Pozostałe dwa kryteria mają na tyle marginalne znaczenie, że nie są brane pod realną rozwagę przez wykonawców – w efekcie prawie każdy oferuje maksymalne parametry oferty w tych dwóch, niewiele znaczących kryteriach, zaś cena nadal pozostaje dominująca, więc w praktyce tylko ona decyduje o wyborze.

Reasumując, jakkolwiek ograniczenie stosowania kryterium cena = 100% wraz ze zwróceniem uwagi na problem kosztów korzystania z przedmiotu zamówienia (koszty życia) jest krokiem milowym i ogromną zmianą mentalną w podejściu do udzielenia zamówień, nie będzie raczej wystarczające dla faktycznej naprawy sytuacji na rynku.
 

Niepełna waloryzacja

Nowelizacja podejmuje również próbę rozwiązania problemu waloryzacji kontraktów, czyni to jednak w sposób niezbyt udany. Ważne jest co prawda samo zauważenie problemu i próba zmierzenia się z nim, jednakże w tym przypadku należy ocenić ją jako przegraną. Jak pokazują prowadzone przez nas analizy, poważnym mankamentem dotychczasowych kontraktów w Polsce było przenoszenie ryzyka wzrostu kosztów wykonywania umowy w całości na wykonawcę. Dotyczyło to nawet przypadków zmiany podatku VAT wskutek zmian prawa i to pomimo tego, że przy kontraktach zawieranych przez Skarb Państwa zwiększony VAT zasilał budżet państwa.
 

W ramach nowelizacji ustawodawca zauważył problem waloryzacji kontraktu o zmiany w wysokości podatku VAT, a nadto zmiany wysokości minimalnego wynagrodzenia oraz składek na ubezpieczenia społeczne. Jednakże całkowicie pominął dużo częstsze i bardziej dotkliwe przyczyny wzrostu kosztu wykonywania zamówień publicznych, obejmujące ogólny wzrost cen (inflację) oraz wzrost cen materiałów i robocizny (nie tylko kosztów pracy) w wybranych sektorach gospodarki.

Wzrost kosztów w wyniku inflacji dotkliwie odczuł rynek budowlany w minionych latach bezprzykładnego rozgrzewania gospodarki poprzez nadmierną kumulację inwestycji w krótkim czasie.
 

Niestety, ustawodawca nie odważył się posunąć krok dalej i nakazać zamawiającym uwzględnianie waloryzacji kontraktów o inne wskaźniki takiej tak chociażby wskaźnik wzrostu cen i usług publikowany przez GUS.
 

I znów wypada wyrazić nadzieję, że takie dodatkowe wskaźniki waloryzacyjne będą uwzględnione we wzorcach publikowanych przez Prezesa UZP, o ile zamawiający zechcą je stosować.
 

Niezrealizowane oczekiwania branży

Nie można wciąż łudzić się, że wiecznym sukcesem pozostanie zrealizowanie przedmiotu zamówienia bez względu na kondycję wykonawców i funkcjonowanie gospodarki. Branża nadal oczekuje:
 

• wprowadzenia instrumentów umożliwiających zamawiającemu prawdziwe i efektywne badanie wykonawców oraz tworzenie rzetelnej krótkiej listy (a nie listy 20 czy więcej wykonawców zainteresowanych potencjalnie udziałem w postępowaniu). Obecnie nadal badanie sprowadza się do odhaczania czy stosowne dokumenty zostały załączone do oferty oraz ewentualnie wyczytywania niektórych informacji w nich zawartych,

• uporządkowania systemu korzystania ze środków ochrony prawnej, w tym zwiększenie pewności i jakości orzeczeń KIO,

• racjonalizacji podziału ryzyk i odpowiedzialności w kontraktach,

• zawężenia możliwości udostępniania zasobów przez osoby trzecie,

• wprowadzenia nowoczesnych instrumentów realizacyjnych takich jak BIM (Building Information Modelling), do których odnosi się nowa dyrektywa zamówienia z lutego 2014 r.,

• silniejszego umocowanie prezesa UZP jako organu niezależnego od rządu,

• utworzenie platform integrujących zamawiających, wykonawców i innych interesariuszy, na wzór tych funkcjonujących w Holandii czy Wielkiej Brytanii.
 

W mojej ocenie nowelizacja pzp zatem nie jest wystarczająca. Stanowi jedynie pierwszy krok w kierunku uzdrowienia polskiego rynku i wprowadzenia cywilizowanych standardów na miarę nowoczesnego państwa. Pozostaje mieć nadzieję, że w ciągu najbliższego roku organizacjom oraz wykonawcom uda się przekonać administrację oraz posłów do powyższych zmian.
 

Problematyka procesów inwestycyjnych będzie poruszana podczas II Kongresu Infrastruktury Polskiej, który odbędzie się 5 listopada br. w Krakowie. Więcej informacji wkrótce na stronie TOR Konferencje. Organizatorem jest stowarzyszenie Inicjatywa dla Infrastruktury.