Rynek drogowy budujemy od 30 lat. Musimy go chronić

Elżbieta Pałys, RynekInfrastruktury.pl: Ogólnopolska Izba Gospodarcza Drogownictwa obchodzi w tym roku jubileusz 30-lecia, została utworzona w 1994 roku. Jak wyglądał rynek drogowy w czasie gdy Izba powstawała?

Barbara Dzieciuchowicz, prezes Ogólnopolskiej Izby Drogownictwa: Całkowicie inaczej. To był okres, kiedy tak naprawdę rynek dopiero powstawał. W latach 1991-1992 miała miejsce reforma administracji drogowej. Wcześniej jednostką odpowiedzialną za drogi w Polsce była Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, która zarządzała drogami, ale także utrzymywała je, projektowała i wykonywała roboty. Dopiero na początku lat 90. doszło do rozdziału funkcji zarządzania drogami od wykonawstwa. W strukturach GDDP pozostawiono administrowanie, natomiast z Rejonów Dróg Publicznych, które do tej pory były stricte utrzymaniowymi jednostkami podległymi GDDP, utworzone zostały przedsiębiorstwa państwowe. Miały one wykonywać prace zarówno z zakresu utrzymania, jak i robót drogowych. To była rewolucja.

Było wówczas na rynku kilka dużych firm drogowych, które realizowały największe zadania, jak na przykład Warszawskie, Krakowskie, Gdańskie, Poznańskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych, czy Płockie Przedsiębiorstwo Robót Mostowych. Funkcjonowały także takie firmy jak Mosty Kielce. Obok nich powstawały małe przedsiębiorstwa, które funkcjonowały na rynku Generalnej Dyrekcji.

I były to przedsiębiorstwa państwowe?

Tak, to były przedsiębiorstwa państwowe, mimo że gospodarka szła wówczas w kierunku prywatyzacji. W tym samym kierunku musiały pójść powstające przedsiębiorstwa drogowe. Jednym z powodów powołania Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa były problemy, które pojawiły się w związku z prywatyzowaniem tych firm. Ustawodawca nie przewidywał, że jeszcze na początku lat 90. będą tworzone przedsiębiorstwa państwowe, a obowiązujące przepisy nie dawały możliwości uwłaszczania się przedsiębiorstw takich jak te, które powstały na bazie Rejonów Dróg Publicznych. Trzeba było wystąpić o zmiany prawne, żeby procesy prywatyzacyjne w ogóle mogły się rozpocząć, pojawiła się konieczność nowelizacji prawa umożliwiającego uwłaszczenie się nowo powstałych firm drogowych na przejętym majątku.

Potem pojawiła się konieczność przygotowania Prawa zamówień publicznych. To także jedna z pierwszych spraw, nad którymi pracowaliśmy (ustawa została uchwalona w 1994 r. a weszła w życie w 1995 r. – dop. red.). Drogownictwo w pewnym sensie było pionierem stosowania zamówień publicznych. Wraz z wejściem w życie tych przepisów można już było mówić o faktycznym otwarciu rynku, choć cały czas trwały jeszcze procesy prywatyzacyjne i równolegle funkcjonowały tak przedsiębiorstwa prywatne, jak i państwowe.

Co było kolejnym kamieniem milowym na rynku drogownictwa?

W1999 roku wraz z reformą administracyjną i powstaniem powiatów zmienił się rynek inwestora. Rynek wykonawczy zaczął się dość mocno zmieniać na początku lat dwutysięcznych. Pojawiło się wówczas dość dużo firm z Unii Europejskiej zainteresowanych kupnem przedsiębiorstw funkcjonujących na naszym rynku. Firmy z Hiszpanii, Austrii, Francji dokonywały zakupów istniejących podmiotów. Większość z nich jest na rynku do tej pory. To m.in. Skanska, Strabag, firma Budimex, która została kupiona przez Ferrovial, Bilfinger, Mota Engil i inne. To była wielka intensyfikacja przed rokiem 2004, czyli wejściem Polski do Unii Europejskiej.

Czy możemy powiedzieć, że było to pierwsze wejście zewnętrznych firm na polski rynek?

Wtedy te firmy inwestowały w Polsce. Kupowały przedsiębiorstwa, które już na rynku były i rozwijały je. W efekcie powstawały stabilne podmioty, z kadrą, z parkiem maszynowym, z pełnym zapleczem. Były mocne w oparciu o polskie zasoby. Kapitał był oczywiście przywieziony, bo po roku 1989 problemem, który dotykał nie tylko drogownictwo, był brak kapitału. Nie było środków ani wśród osób prawnych, ani fizycznych, żeby firmy mogły się rozwijać. Byliśmy stosunkowo biednym państwem, biednym społeczeństwem i zastrzyk kapitału zagranicznego w tym wypadku był konieczny.

Czy te firmy, inwestując w Polsce, miały od razu co robić?

Były pieniądze przedakcesyjne, z których Polska korzystała. Oczywiście nie aż tak duże, jakie pojawiły się po 2004 roku, ale mieliśmy fundusz Phare i inne programy pomocowe, które zapewniały już relatywnie dużo większe środki niż te, które były w latach 90. Oczywiście zdecydowanie większe pojawiły się po 2004 roku.

A wkrótce potem dowiedzieliśmy się, że będziemy współorganizatorami Mistrzostw Europy w piłce nożnej Euro 2012, za czym przyszła kolejna fala zainteresowania polskim rynkiem drogowym. Czy to spowodowało dużą zmianę na rynku?

To była dość duża zmiana, ale zmieniło się też podejście strony publicznej. W latach 2007 – 2008 rząd uznał, że nasz rynek może sobie nie dać rady przy tak dużych pieniądzach, które się pojawiły i że trzeba sięgnąć po pomoc z zewnątrz. I w zasadzie zostały wówczas zaproszone na nasz rynek firmy z całego świata. Zmieniło się też prawo zamówień publicznych, które pozwalało, żeby na krajowy rynek wchodziły firmy, które nie miały w zasadzie nic: przyjeżdżały i startowały w przetargach. Nie kupowały tutaj firm, nie zatrudniały ludzi, nie wyposażyły się w sprzęt.

Mówimy o tzw. firmach teczkowych?

Tak się o nich potocznie mówiło. To było już zupełnie inne wejście firm ze świata niż to, które miało miejsce na początku dekady. Firmy bez potencjału ludzkiego, sprzętowego i technologicznego pojawiały się na naszym rynku, kupowały referencje od firm tu będących lub posługiwały się referencjami ze świata, które w zasadzie były niemożliwe do zweryfikowania i zaczęły tutaj wygrywać przetargi zakłócając funkcjonowanie rynku, a mówiąc wprost: psując ten rynek, który już się dobrze rozwijał.

Zamawiający zdaje się dość późno zdał sobie sprawę, że ten rynek się psuje.

Myślę, że to absolutnie przekroczyło wyobrażenia zamawiających o tym, jakie mogą być skutki otwarcia rynku. To było bardzo krótkowzroczne patrzenie przez pryzmat tu i teraz.

Na tamten moment inwestor był zadowolony z uzyskiwanych oszczędności na przetargach…

To były pseudo oszczędności. Z czasem się okazało, że inwestycje muszą być dokończone przez innych wykonawców, wybranych w kolejnym przetargu, a to było już znacznie kosztowniejsze. Do tego dochodziła konieczność zapłacenia podwykonawcom, którzy nie byli opłaceni przez firmy, które pierwotnie wygrały przetargi i nie dokończyły zadań. Pozostały po nich całe rzesze oszukanych przedsiębiorców. To był olbrzymi kryzys rynku podwykonawczego. Wiele firm tego po prostu nie wytrzymało.

Powiedziała Pani, że skutki zaproszenia firm ze świata przerosły wyobrażenia zamawiającego, ale wydaje się, że przerosły również wyobrażenia tych firm o Polsce. Liczyły na łatwy zarobek, a okazało się, że nie potrafiły dostosować się do rynku.

Firmy spoza Unii absolutnie nie znały realiów rynku unijnego. Często wywodziły się z państw, gdzie rynek wygląda całkiem inaczej, jeżeli w ogóle w tych przypadkach można mówić o rynku. Dla firm z krajów, gdzie gospodarka jest ręcznie sterowana, zderzenie z prawdziwym rynkiem również było trudne.

Czy ten okres był najgorszy w ostatnim 30-leciu?

Na pewno był najtrudniejszy. Myślę, że nikt nie podejrzewał, że rozregulowanie rynku poprzez umożliwienie „firmom teczkowym” wygrywania przetargów po najniższej, a często wręcz dumpingowej cenie, spowoduje tak duże szkody dla rynku. Ucierpiała na tym cała rzesza małych firm, które były dostawcami, usługodawcami, czy też podwykonawcami absolutnie nieprzygotowanych generalnych wykonawców spoza Unii Europejskiej.

Jak długo trwała naprawa tych szkód?

Trwało to co najmniej kilka lat i było motorem do zmiany przepisów m.in. kodeksu cywilnego czy Prawa zamówień publicznych w zakresie ochrony najsłabszych uczestników rynku, czyli małych i średnich firm.

Schodzenie firm z placu budowy doświadczyliśmy jednak jeszcze później.

Kolejny trudny moment pojawił się w 2019 roku, gdy w Generalnej Dyrekcji zostało rozwiązanych kilkanaście kontraktów głównie z firmami włoskimi, choć były wśród nich również polskie, które wystąpiły z żądaniami podniesienia ceny. Niektórzy do dziś toczą w tej sprawie spory sądowe z Generalną Dyrekcją.

Uczymy się niestety na własnych błędach, a trzeba przyznać, że to są błędy okupione dużymi stratami. Po rozwiązaniu umów GDDKIA musiała rozpisać nowe przetargi. Z wyłonieniem wykonawców nie było problemu, ale inwestor musiał zapłacić zdecydowanie więcej niż chciały firmy, które z tych kontraktów zeszły, albo z którymi rozwiązano umowę. Często były to kwoty przekraczające 100 procent pierwszej ceny.

To musiało dać do myślenia również stronie publicznej jak w takich sytuacji należy się zachować, jakie mechanizmy muszą być wprowadzone, żeby z jednej strony zabezpieczyć Skarb Państwa, a z drugiej nie spowodować rozregulowania rynku, które w perspektywie czasu dla zamawiającego jest zawsze kosztowne.

Pewną odpowiedzią na takie sytuacje była z pewnością waloryzacja, która na dziś – nawet jeśli nie idealnie, to funkcjonuje. Nadal jednak mamy otwarty rynek, nie udało się bowiem wprowadzić postulowanej m.in. przez OIGD certyfikacji wykonawców.

O certyfikacji mówi się od wielu lat i w zasadzie to już dawno powinna ona być wprowadzona. Na pewno na tle innych państw Unii Europejskiej nasz rząd - myślę tu o całej perspektywie lat, a nie o konkretnym rządzie, bardzo słabo dba o rynek.

Czyli o to zaproszenie sprzed blisko dwóch dekad cały czas nie zostało odwołane?

Nie zostało. W ostatnich latach znów widzimy intensyfikację jeśli chodzi o wchodzenie na nasz rynek firm spoza Unii. One wygrywają przetargi, realizują kontrakty i cały czas nie są to firmy o takim potencjale jak te, które od ponad 20 lat są rozwijane i wzmacniane w oparciu o to, co jest na lokalnym rynku. Pojawiający się nowi gracze – mówiąc wprost: z Azji – w żaden sposób nie mogą się z nimi porównywać, jeśli chodzi o potencjał kadrowy, czy techniczny, ale na przetargach są traktowane tak samo. Brakuje mechanizmu ochrony naszego rynku, a to powoduje, że ten rynek się po prostu osłabia. Potrzebujemy regulacji, które ochronią rynek i będą sprzyjały rozwojowi firm. Dotyczy to nie tylko największych przedsiębiorstw, ale również firm małych i średnich.