Wydawać by się mogło, że inwestycje publiczne, często posiadające własną specustawę znacząco przyśpieszającą cały proces inwestycyjny są odporne na czynniki zewnętrzne, a główną przeszkodą są w praktyce kwestie środowiskowe i związane z nimi opóźnienia. Wyróżnić można jednak jeden przypadek, w którym nawet specjalnie uchwalane ustawy są bezsilne wobec prowadzonego postępowania administracyjnego i muszą czekać, aż zostanie ono zakończone, a jego wynik wprowadzony zostanie do obrotu prawnego. Chodzi tutaj o postępowanie w sprawie podziału działek, które mają stać się w przyszłości częścią inwestycji publicznej, toczące się przed wydaniem stosownej decyzji pozwalającej na realizację inwestycji celu publicznego.
W przypadku inwestycji prywatnych problem taki się co do zasady nie pojawia – w końcu to właściciel nieruchomości decyduje się na podział nieruchomości. Wyjątkiem będzie tutaj wszczęcie przez gminę postępowania w przedmiocie scalenia i podziału działek bez zgody właściciela nieruchomości na terenie, na którym plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Mimo wszystko jednak, zaistnienie takich okoliczności nie ma tak doniosłego skutku jak w przypadku inwestycji publicznych, gdzie dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości.
Zauważyć bowiem należy, że przygotowanie inwestycji, np. drogowej to proces czasochłonny, rozłożony na kilka lub kilkanaście miesięcy bądź nawet kilka lat. W momencie rozpoczęcia procesu projektowego, zarówno podmiot zamawiający, jak i wykonawca prac nie ma możliwości wpłynięcia na działania właścicieli nieruchomości, które mają być w toku realizacji zadania publicznego wywłaszczone. Brak jest mechanizmów, które „zawiesiły” by jakiekolwiek uprawnienia właścicielskie, w tym właśnie do występowania o podział lub scalenie nieruchomości.
Zdarzają się więc sytuacje, w której przygotowywany jest projekt budowlany obejmujący określone działki, co do których, w momencie jego złożenia do organu w celu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji publicznej (rozumianej szeroko jako każde odrębne postepowanie w podobnym przedmiocie związanych z inwestycją publiczną, np. w sprawie realizacji inwestycji drogowej), wiadomo, że są one poddane procedurze ich przekształcenia. Możliwy jest także przypadek, gdy postępowanie takie zostaje wszczęte już w trakcie procedowania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji publicznej. W konsekwencji oczywiste jest w tym momencie, że działka ujęta we wniosku o wydanie decyzji zostanie przekształcona i to przekształcenie będzie musiało być ujęte w wydanej decyzji. Oznacza to w praktyce „wstrzymanie” możliwości wydania przedmiotowej decyzji, ponieważ organ podejmujący rozstrzygnięcie, do momentu zakończenia postępowania przekształcającego działki oraz wprowadzenia ich do Ewidencji Gruntów i Budynków nie zna ostatecznego kształtu inwestycji.
Szczególnie widać to w przypadku inwestycji drogowych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi wskazywać działki, na których ma być realizowana inwestycja, jest to w końcu część sentencji decyzji, a więc części najważniejszej, która kształtuje prawa i obowiązki podmiotów zainteresowanych. Brak ostatecznego ujęcia kwestii kształtu i numeracji poszczególnych działek powoduje, że de facto decyzja o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej nie może wprost i dokładnie określić, gdzie będzie realizowane przedsięwzięcie. Tym samym dochodzi do swoistego paradoksu – wiadomo co prawda jaki przebieg będzie miała przyszła droga, ale brak jest wprowadzenia do obrotu prawnego działek, na których będzie się znajdowała i możliwości odzwierciedlenia tej wiedzy w decyzji administracyjnej. Tak samo brak jest możliwości dokładnego określenia, które działki (nieruchomości) będą przedmiotem wywłaszczenia – wiadomo oczywiście, że będzie to określony teren, ale wiedzy tej nie ma pod względem administracyjnym, co uniemożliwia dalsze procedowanie sprawy.
Tym samym w przypadku przeprowadzenia w czasie wykonywania prac projektowych (lub już po złożeniu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji publicznej) procedury podziału nieruchomości należy oczekiwać na:
- Prawomocne zakończenie postępowania podziałowego;
- Sporządzenie aktualizacji operatu ewidencyjnego;
- Wprowadzenie danych do Ewidencji Gruntów i Budynków.
Dodatkowym problemem na jaki napotkać mogą zamawiający bądź wykonawcy jest fakt, że nie mają oni wpływu na toczące się postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości. Przypomnieć należy, że stroną postępowania administracyjnego są osoby posiadające interes prawny, którego podstawą jest konkretny przepis prawa. W przypadku natomiast podmiotów zainteresowanych uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji publicznej brak jest tego typu podstawy (chyba że są oni właścicielem bądź uprawnieni do korzystania z działki stanowiącej część podziału) – nie ma więc przepisu, który pozwalałby na wejście inwestora do postępowania podziałowego i wpływ na treść rozstrzygnięcia lub szybkość prowadzenia procedury. W tym przypadku może on być jedynie biernym obserwatorem, którego interesuje co prawda wynik tego postępowania, ale który musi przyjąć jego rezultat bez możliwości jego zaskarżenia.
Także w przypadku dalszej części wprowadzania informacji o podziale do obrotu prawnego tj. sporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego oraz wprowadzenia danych do Ewidencji Gruntów i Budynków podmiot realizujący inwestycję publiczną nie posiada narzędzi służących przyśpieszeniu prac – są to tzw. czynności materialno-techniczne, nie będące przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, nie jest więc on stroną postępowania.
Tym samym możliwości działania inwestora są zdecydowanie ograniczone i tak jak zostało to wcześniej wspomniane jedyną możliwością jest w praktyce oczekiwanie na zakończenie całej procedury i „uwolnienie” postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji publicznej. Jest on więc w praktyce bezradny, a zaistnienie na terenie planowanej inwestycji podziału chociażby jednej nieruchomości może istotnie wpłynąć na czas realizacji przedsięwzięcia, częstokroć oczekiwanego przez lokalną społeczność.
Jednocześnie niezwykle problematyczne jest zaradzenie temu problemowi. Trudno jest przyjąć moment inny niż złożenie wniosku o wydanie decyzji na realizację inwestycji publicznej – konieczne byłoby stworzenie instrumentu „rezerwowania” danego terenu na potrzeby inwestycji. Z jednej strony takie rozwiązanie pozwalałoby na sprawniejsze prowadzenie przedsięwzięcia, z drugiej nie dość, że wydaje się ono zbyt daleko ingerujące w uprawnienia właścicielskie (w końcu taka „blokada” mogłaby trwać kilka lat) to nie znajduje ono także uzasadnienia konstytucyjnego (podstawy dla ingerowania własność prywatną w celu realizacji celu publicznego). Także w przypadku wyznaczenia momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji o realizacji inwestycji publicznej jako cezury czasowej, w którym niemożliwe staje się złożenie wniosku o podział nieruchomości, kontrowersyjne stałoby się zablokowanie możliwości dokonania podziału na dłuższy okres potrzebny na wydanie decyzji. Także tutaj utrudnione mogłoby być znalezienie uzasadnienia dla tak istotnej ingerencji w uprawnienia właścicielskie.
Powyższe zagadnienie pozostaje więc istotnym ryzykiem dla zamawiających i wykonawców, wpływającym na szacowanie długości trwania procedury wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji publicznej. Jest to szczególnie ważne w sytuacji, w której każde opóźnienie w uzyskaniu tego typu decyzji wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia, czy było to działanie zawinione przez którąś ze stron i kto powinien ponieść odpowiedzialność za to przesunięcie czasowe.
Autor: Aleksander Moroz, radca prawny DSK Kancelaria
Zapisz się do newslettera:
