System nagradza niską cenę, także nierealną. Saganowski: Czas przerwać błędne koło

Rażąco niska cena, zwłaszcza w przypadku usług intelektualnych, obniża jakość usług, zwiększa ryzyko błędów i problemów na etapie realizacji, a w konsekwencji może kosztować znacznie więcej niż oszczędność uzyskana przy wyborze oferty. Mimo to zamawiający wciąż wybierają najniższe oferty, a wykonawcy nadal je składają. Dlaczego? Najprostsza odpowiedź brzmi: bo tak działa system.

System błędnego koła

– Jeżeli przez lata w większości postępowań wygrywa najniższa cena, trudno oczekiwać, że rynek będzie konkurował jakością, doświadczeniem czy potencjałem zespołu. Wykonawca kalkuluje ofertę tak, aby mieć szansę wygrać, a zamawiający, widząc niezwykle niskie ceny w stosunku do szacunków własnych, często nadal wybiera najtańszą ofertę – mówi Cezary Saganowski, prezes Związku Ogólnopolskiego Projektantów i Inżynierów. W ten sposób, jak wskazuje, powstaje błędne koło: im niższe ceny wygrywają, tym większa jest presja na ich dalsze obniżanie. A im większa presja cenowa, tym trudniej utrzymać jakość. – To nie jest wyłącznie problem wykonawców – zaznacza Saganowski. Gwoli sprawiedliwości dodaje, że nie jest to również wyłączna wina zamawiających. – To kwestia systemu - stwierdza.

Rynek samodzielnie nie jest w stanie wyeliminować rażąco niskiej ceny, bo funkcjonuje w otoczeniu prawnym i administracyjnym, które takie podejście premiuje. Jeśli wykonawca chce pozostać w grze o zamówienie, musi dostosować się do tych reguł. – Nie można oczekiwać od rynku, że sam naprawi reguły, według których musi konkurować – stwierdza przedstawiciel branży inżynierskiej.

Zmiana, według niego, możliwa jest tylko we współpracy obu stron – publicznej z wykonawczą – i to nie tylko na etapie konsultacji już gotowych propozycji, lecz na etapie szukania takich rozwiązań, które mają szansę zadziałać w praktyce. Chodzi nie tylko o stworzenie ram prawnych, ale i ich właściwe stosowanie przez zamawiających. – To razem trzeba zmienić – od przepisów i interpretacji, przez sposób przygotowania postępowań i badania ofert, po praktykę ich rozstrzygania – zaznacza prezes ZOPI.

Deklaracja to za mało

Dzisiaj wykonawca może złożyć ofertę znacząco niższą od budżetu zamawiającego, a po wezwaniu do złożenia wyjaśnień oświadczyć, że jest w stanie za tę cenę wykonać zamówienie. Tymczasem, co podkreśla branża, badanie ceny rażąco niskiej nie powinno się sprowadzać do formalnego przyjęcia takiego oświadczenia. Powinno ono służyć rzeczywistej ocenie, czy zaoferowana kwota pozwala na prawidłową realizację zamówienia.

– Jeżeli osiem z dziesięciu ofert jest wycenionych zdecydowanie poniżej budżetu zamawiającego, trudno uznać, że mamy do czynienia z ośmioma wyjątkowo efektywnymi wykonawcami. Liczba zaniżonych ofert nie legitymizuje automatycznie rażąco niskiej ceny jako ceny realnej, a takie argumenty się słyszy ze strony oceniających te oferty: „przecież oferta najniższa jest tylko 3 proc. niższa od drugiej i 5 proc. od trzeciej” itd. To mechanizm szalonej konkurencji, kultywowany od wielu lat, doprowadził do sytuacji, w której nierealna cena stała się rynkowym standardem – wskazuje rynkowy absurd Cezary Saganowski.

Dlatego samo nałożenie na zamawiających obowiązku badania ceny to za mało. Potrzebne są narzędzia, ale i ochrona dla decyzji podejmowanych w interesie jakości i prawidłowej realizacji inwestycji. Kluczowe jest, żeby system kontroli nie zniechęcał do podejmowania odważnych decyzji. – Kontrola jest konieczna. Problem zaczyna się wtedy, gdy bezpieczniejszą decyzją staje się decyzja przeciętna – zauważa Saganowski.

Podobnie należy patrzeć na orzecznictwo. Orzeczenia wpływają na praktykę zamawiających i wykonawców, dlatego powinny być również źródłem wiedzy o tym, jak system działa w praktyce. Jeżeli kolejne rozstrzygnięcia pokazują, że badanie rażąco niskiej ceny można sprowadzić do formalnego i niemal rutynowego wykazania przez wykonawcę, że jest on w stanie zrealizować zamówienie za zaoferowaną cenę a przypadki odrzucenia oferty z powodu nierealnej ceny stanowią margines orzeczeń, zdaniem przedstawiciela branży, powinien to być sygnał alarmowy. – To powinno być analizowane i przekładane na wnioski dla systemu.

– Nie da się trwale poprawić jakości inwestycji publicznych, jeżeli system nadal będzie nagradzał przede wszystkim najniższą cenę. Dyscyplina finansów publicznych nie powinna oznaczać wyboru rozwiązania, które jest najtańsze dzisiaj, ale może okazać się najdroższe w całym cyklu realizacji inwestycji – mówi przedstawiciel ZOPI.

Oferty konkurujące jakością

Tu jednak wchodzą dodatkowo kryteria oceny ofert. – Jeżeli chcemy, aby wykonawcy konkurowali jakością, muszą mieć realną możliwość pokazania jej w ofercie. Kryteria pozacenowe nie mogą być formalnością – podkreśla przedstawiciel branży. Zaznacza, że powinny one faktycznie różnicować oferty pod względem kompetencji zespołu, doświadczenia, sposobu realizacji zamówienia czy jakości proponowanych rozwiązań.

– Dobre projektowanie i profesjonalny nadzór nie są kosztem, który należy maksymalnie ograniczać. Są elementem bezpieczeństwa i jakości całej inwestycji – zauważa Cezary Saganowski. Dlatego potrzebujemy systemu, który będzie nagradzał tych, którzy chcą konkurować jakością, zamiast zmuszać ich do konkurowania wyłącznie ceną. Jednak mimo iż próby włączenia kryteriów jakościowych do przetargów publicznych są podejmowane od wielu lat, na razie nie udało się uzyskać zadowalających efektów. – To, na co zwracamy tu uwagę to fakt, że są one wyizolowane i skoncentrowane na tym jednym aspekcie. A to element systemu, który ma szanse zadziałać, ale łącznie, wspólnie ze wszystkimi swoimi częściami składowymi – wskazuje przedstawiciel ZOPI.

Szef organizacji zrzeszającej firmy świadczące usługi intelektualne widzi tu ważną rolę regulatora. – Zamawiający już dziś mają wpływ na to, jak przygotowują postępowania, jak badają oferty i jak wykorzystują dostępne kryteria oceny. System orzeczniczy również powinien pozostać spójny i konsekwentny, a wnioski płynące z orzeczeń powinny być wykorzystywane do poprawy systemu – mówi. – Wykonawcy także muszą brać odpowiedzialność za składane oferty i ich realność – dodaje.

Zmiana może się dokonać tylko we współpracy stron publicznej i prywatnej. – Jako ZOPI chcemy być częścią tej zmiany. Mamy wiedzę i doświadczenie wynikające z codziennej pracy firm projektowych i inżynieryjnych. Chcemy wykorzystać je we współpracy z zamawiającymi, regulatorem i innymi uczestnikami rynku, żeby wypracować rozwiązania przywracające właściwą równowagę między ceną, jakością i odpowiedzialnością za efekt inwestycji – deklaruje. – Czas przerwać to błędne koło. Na serio – mówi.