Podmioty publiczne bardziej ugodowe?

Uchwalona ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności wprowadza istotne zmiany do ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz ustawy o finansach publicznych. Nowelizacja określa przesłanki uzasadniające zawarcie ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej przez tzw. jednostki sektora finansów publicznych, czyli podmioty publiczne podlegające dyscyplinie finansów publicznych. Takie podmioty publiczne będą mogły zawierać ugody, jeżeli wszechstronna analiza okoliczności wykaże, że skutki ugody będą korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Kluczowe jest zatem dokonanie oceny, czy z perspektywy podmiotu publicznego korzystniejsze jest zakończenie sporu ugodą czy też rozstrzygnięcie sporu na drodze sądowej.

Dużo sporów, mało ugód

Popularność alternatywnych metod rozwiązywania sporów wśród organów administracji publicznej i państwowych jednostek budżetowych jest obecnie niewielka. Podmioty publiczne, obawiając się zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych, unikają zawierania ugód w sprawach o należności cywilnoprawne nawet wówczas, jeśli przewidywany wynik lub koszty postępowania sądowego są zdecydowanie mniej korzystne niż ewentualna ugoda proponowana przez podmiot prywatny. Konsekwencją są długie i skomplikowane postępowania sądowe oraz dodatkowe koszty postępowania obciążające budżet Skarbu Państwa.

Dowodów statystycznych dostarcza lektura sprawozdania Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej za 2015 rok (wtedy - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa): w 2015 r. tylko 26 spośród 4024 sfinalizowanych postępowań z jej udziałem zakończyło się zawarciem ugody. Natomiast ilość sporów z udziałem podmiotów publicznych stale rośnie: na dzień 31 grudnia 2015 r. było aż 7085 postępowań toczących się z udziałem Prokuratorii, z czego 3641 to sprawy „nowe”, wszczęte w 2015 r.

Brak właściwej regulacji i obawy podmiotów publicznych

Obawy podmiotów publicznych związane z zawieraniem ugód są częściowo uzasadnione. W obecnym stanie prawnym brakuje wyraźnego przepisu, potwierdzającego, że zawieranie ugód cywilnych przez jednostki sektora finansów publicznych jest zgodne z dyscypliną finansów publicznych. Zawierane ugody analizuje się m.in. z perspektywy przepisów dotyczących umarzania należności pieniężnych, co nie oddaje istoty kompleksowego charakteru ugód cywilnych, które opierają się wzajemnych ustępstwach stron. Efektem obecnego stanu prawnego i dotychczasowej daleko idącej wykładni przepisów zobowiązujących podmioty publiczne m.in. do przestrzegania zasad celowości, oszczędności i działania dla dobra finansów publicznych, jest obawa, że zawarcie ugody cywilnoprawnej zostanie zakwalifikowane jako bezpodstawne odstąpienie od dochodzenia należności budżetowej.

Ocena spornych roszczeń

Tzw. „pakiet wierzycielski” ma na celu stworzenie jednoznacznej podstawy prawnej dla zawieranie ugód przez podmioty publiczne. Ugoda będzie dopuszczalna i zgodna z prawem, jeżeli jej skutki będą korzystniejsze dla podmiotu publicznego niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego lub arbitrażowego. Na podmiocie publicznym będzie spoczywał obowiązek uwzględnienia okoliczności danej sprawy, zasadności spornych roszczeń (np. w drodze analizy orzecznictwa) i prawdopodobieństwa ich zaspokojenia, a także przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania. Ocena powinna zostać sporządzona na piśmie dla celów dowodowych. Wydaje się, że właściwą formą oceny byłaby opinia prawna uzupełniona o odpowiednie analizy techniczne spornych roszczeń (zakres uzależniony od przedmiotu sporu). Co istotne, zmiany dotyczą ugód zarówno sądowych jak i pozasądowych, niezależnie od stanu zaawansowania sporu (zarówno przed wszczęciem postępowania jak i w jego trakcie).

Byle do czerwca

Intencją ustawodawcy jest, aby podmioty publiczne kierowały się w swoich decyzjach procesowych podobnymi kryteriami, które stosują podmioty prywatne w sytuacji wystąpienia sporu o należności cywilnoprawne z innym podmiotem prywatnym. Uchwalone zmiany są kolejnym krokiem ustawodawcy w kierunku upowszechnienia polubownych metod rozwiązywania sporów (m.in. liczne nowelizacje Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie mediacji). Istnieje szansa, że nowelizacja zdejmie odium ciążące nad ugodami w oczach urzędników i zachęci podmioty publiczne do częstszego korzystania z polubownych metod rozwiązywania sporów zamiast prowadzenia długotrwałych procesów sądowych. Już teraz część zamawiających, świadomych nadchodzących zmian, czeka z zawarciem ugody do czerwca.

Jerzy Sawicki, senior associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.
Weronika Sawik, associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.