Polskie drogi: Zapał rządowych planów studził brak środków cz. II

Autostrady z prywatnego kapitału, którego… zabrakło

W 1993 roku, za czasów rządu Hanny Suchockiej, przygotowano pierwszy program budowy autostrad z trasami: A1 (z Gdańska przez Łódź, Katowice, do Czech), A2 (ze Świecka przez Poznań, Warszawę do Terespola), A3 (ze Szczecina przez Zieloną Górę do Lubawki), A4 (ze Zgorzelca przez Wrocław i Kraków na Ukrainę), A8 (od Łodzi przez Wrocław do Bolkowa) i A12 (Olszyna – Krzyżowa). Program zakładał, że te autostrady będą płatne, powstaną w ciągu 15 lat, a ich łączna długość wyniesie 2 300 km. Koszt jego realizacji wyceniono na ok. 7 - 8 mld dolarów, zakładając średnioroczne wydatki na poziomie 520 mln dolarów.

Rok później Sejm uchwalił ustawę o płatnych autostradach. Na mocy przepisów tej regulacji powołano Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad oraz ustanowiono Program Budowy Autostrad zakładający stopniowe zwiększanie udziału kapitału prywatnego w ich finasowaniu. Z planowanej sieci aż 2 000 km miało powstać jako koncesyjne.

– W czasach PRL obowiązywało finansowanie budżetowe, ale też rodziły się projekty powołania funduszu autostradowego. Generalnie zakładano, że autostrady będą budowane ze środków państwa. Natomiast w latach 90. pojawiły się inne koncepcje, przede wszystkim te mówiące, że autostrady w Polsce mszą być płatne, a ich budowa odbywać w formule koncesyjnej – przypomina prof. dr hab. Janusz Kaliński ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.

Wprowadzanie nowego podejścia do zasad finansowania inwestycji autostradowych wiąże się szczególnie z działalnością Bogusława Liberadzkiego, który pełnił funkcję ministra transportu i gospodarki morskiej w latach 1993 – 1997, w okresie kolejnych rządów: Waldemara Pawlaka (PSL), Józefa Oleksego i Włodzimierza Cimoszewicza (SdRP).

– Na przeszkodzie realizacji programu autostrad płatnych stanęło małe zainteresowanie ze strony kapitału prywatnego. Wydawało się, że jeśli ogłosi się programy koncesyjne, to pojawią się inwestorzy. Spodziewano się, że w tej formule wybuduje się A1 na północy, połączy się autostradą Warszawę z Berlinem, a na południu poprowadzi szlak z Małopolski na zachód. Owszem, ostatecznie koncesjonariusz przejął odcinek Kraków – Katowice, czyli autostradę, która była w zasadzie zbudowana, co prawda w marnej jakości, w którą zależało dużo zainwestować, by doprowadzić do odpowiedniego standardu. Natomiast inwestorzy na odcinki śląski i dolnośląski szybko się wycofali – mówi prof. Janusz Kaliński.

Partnerstwo publiczno - prywatne w pionierskim wydaniu

Zawiązujące się konsorcja pod koncesje nie wyszły poza sferę planów. Inwestorzy nie dostrzegli specjalnych możliwości na zysk, zatem budowa autostrad w systemie BOT (Build-Transfer-Operate, czyli Buduj-Przekaż-Eksploatuj) nie powiodła się na większą skalę.

Zainteresowanie inwestowaniem w wielkopolski szlak A2 wyraził Jan Kulczyk. W 1992 roku przygotowując się do uczestniczenia w realizacji planów autostradowych i angażowania w ten proces krajowego i zagranicznego kapitału, zainicjował powołanie spółki Autostrada Wielkopolska. Ta spółka ostatecznie została wyłoniona w postępowaniu o koncesję, podpisując najpierw umowę w 1997 roku, a dwa lata później, po uzyskaniu spięcia finansowego, aneks. W tym też okresie, a dokładnie we wrześniu 1997 roku, została podpisana umowa koncesyjna ze Stalexport SA na A4 Kraków – Katowice. Natomiast koncesję na A1 Gdańsk – Toruń otrzymała spółka Gdańsk Transport Company, ale dopiero po siedmiu latach udało się sfinalizować ostateczną umowę i spiąć finansowanie projektu.

W tej chwili te koncesje są przytaczane jako dobre przykłady partnerstwa publiczno - prywatnego w drogownictwie. – Kwestia PPP jednak jest dyskusyjna. Władze państwowe były za rozwijaniem inwestycji za pomocą tego instrumentu, ale diabeł tkwił w szczegółach. Do partnerstwa przywiązywano dużą wagę, jednocześnie niezbyt precyzyjnie określano zasady wyłaniania inwestorów, pozostawiając wiele prawnych niedopowiedzeń. Tymczasem inwestorzy wykładając środki stawiają swoje wymagania. Oczywiście, te projekty zakończyły się częściowo powodzeniem, bo zdecydowanie więcej zaangażowały kapitału prywatnego w stosunku do środków budżetowych państwa – ocenia prof. Janusz Kaliński.

Fundusze rozpalające inwestycyjne plany

W nowe tysiąclecie Polska wchodziła z deficytem dobrych dróg. W 2000 roku dysponowaliśmy siecią 398 km autostrad i 192 km dróg ekspresowych. Jednak możliwość pozyskania środków inwestycyjnych z unijnych funduszy ponownie rozpaliła planistyczne apetyty, wyznaczając dla kraju docelową długość autostrad na 2 085 km, a dróg ekspresowych na 5 466 km. Szkielet autostrad zachował zasadniczy, wcześniej przyjęty kształt, wycofano się jednak z A3 i A8.

Po naszym wstąpieniu do UE rząd przeznaczył na inwestycje drogowe, tj. autostrady, drogi ekspresowe i obwodnice, wręcz niewyobrażalną w stosunku do dotychczasowych nakładów kwotę: aż 12,5 mld zł. Te środki pochodzące z Krajowego Funduszu Drogowego rozdysponowano w okresie dwuletnim, tj. na 2005 i 2006 rok, odpowiednio po połowie. W zapisach rozporządzenia Rady Ministrów dokładnie rozpisano projekty, na które skierowane zostały konkretne kwoty. Największą pulę środków skierowano na budowy odcinków autostradowych. Takie szczegółowe przypisanie środków do projektów rządowym rozporządzeniem stało się możliwe w wyniku znowelizowania ustawy o autostradach. Na mocy tej regulacji powołano KFD, czyli fundusz gromadzący środki, m.in. z opłat paliwowych. Z tego źródła czerpano wkład własny, krajowy, do unijnego dofinansowania drogowych projektów.

Te zmiany w trybie finansowania inwestycji drogowych przypadły na czasy rządów Leszka Millera (SLD) oraz piastującego wówczas obowiązki ministra infrastruktury Marka Pola. W 2003 doprowadził on do uchwalenia tzw. specustawy drogowej, mającej przyspieszyć proces pozyskiwania gruntów pod drogi, a w 2004 r. przyczynił się właśnie do utworzenia KFD oraz do wprowadzenia (po odrzuceniu przez Sejm projektu opłat winietowych, z których planowano pozyskiwać środki na drogi) obligatoryjnej opłaty paliwowej, stanowiącej źródło finansowania dróg. Za czasów tego ministra została natomiast rozwiązana Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad, a jej zadania przekazane zostały do GDDKiA (w 2002 r. zlikwidowano Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych oraz Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad, a w ich miejsce utworzono Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad).

Tuż po objęciu urzędu, tj. w 2001 roku, Marek Pol jako panaceum na problemy polskiej gospodarki przedstawił program „Infrastruktura – klucz do rozwoju”. Według tego dokumentu w latach 2002 – 2005 miało już powstać 550 km autostrad i 200 km dróg ekspresowych.

Szarpanie „krótkiej kołdry” finansowej rządowych programów

Z początkiem 2006 roku premier Kazimierz Marcinkiewicz (rząd PiS) ogłosił przeznaczenie łącznie 100 mld zł do 2013 r. na budowę dróg i autostrad. Zapowiedział też przyspieszenie autostradowych inwestycji poprzez odejście od koncesji.

Minister transportu – Jerzy Polaczek – ówczesne plany przedstawił jako zamierzenie zamieniające Polskę w wielki plac budowy. Zastrzegł, że drogi będą budowane w systemie budżetowym wspomaganym przez środki z pożyczek oraz unijnych funduszy perspektywy 2007 – 2013 ( 20 mld euro). Na lata 2007 – 2009 na drogi planowano wydać 38 mld zł, w tym udział środków unijnych miał sięgnąć 36 proc., a pieniędzy z KFD 20 proc. Z kolei wydatki na inwestycje drogowe w latach 2010 – 2013 miały sięgnąć 51 mld zł, z czego połowę stanowiło unijne dofinansowanie. Opozycja kwestionowała założenia tego program i brak jego realnego umocowania, ponieważ wtedy nie zostały jeszcze przygotowane dokumenty wprowadzające programy operacyjne.

Drogowy program weryfikował kolejny rząd – Donalda Tuska (PO 2007 – 2014). Cezary Grabarczyk, minister infrastruktury, z początkiem 2008 r. zapowiedział, że do czerwca 2012 roku Polska wybuduje łącznie ponad 3 tys. km autostrad i dróg ekspresowych. Zgodnie z ówczesnymi planami resortu mieliśmy zdążyć z budową dróg przed Mistrzostwami Europy w Piłce Nożnej w 2012 roku, których byliśmy współgospodarzem. Minister wskazywał na konieczność budowy ponad 900 km autostrad i 2100 km dróg ekspresowych, w tym potrzebnych połączeń od granicy zachodniej do Warszawy oraz ekspresówek pomiędzy miastami, w których maiły być rozgrywane mecze. Na najbliższe trzy lata wydatki drogowe oszacowano na poziomie 83 mld zł.

Te plany pokrzyżował kryzys gospodarczy i powodzie, które w 2010 dokonały ogromnych zniszczeń, również na budowach dróg. Do końca 2011 roku oddano do eksploatacji 1 242 km dróg, w tym 209 km autostrad, 417 km dróg ekspresowych i 134 km obwodnic. W stosunku do pierwotnych planów zabrakło więc kilkuset kilometrów autostrad i około 1,5 tys. km dróg ekspresowych. Do EURO 2012 w dużym pośpiechu uzyskano połączenie Warszawy z Berlinem, natomiast A4 dociągnięto tylko do Tarnowa, zaś autostradą A1 połączono Gdańsk z Toruniem. Ówczesny, koalicyjny rząd PO - PSL fiasko drogowych planów tłumaczył, że do realizacji przejął program budowy dróg przygotowany przez ekipę PiS, która wydatki realizacyjne szacowała na 140 mld zł. Tymczasem program był niedoszacowany na poziomie 100 mld zł, a więc – jak uzasadniano – był nierealny do wykonania.

Przed natomiast ostatnimi wyborami powstał PBDK na lata 2014 – 2023 autorstwa rządu Ewy Kopacz (PO), który został przez nową ekipę poddany weryfikacji, a dokładnie: optymalizacji pod względem zakresu, a przede wszystkim kosztów, przekraczających możliwości budżetu państwa.

Brak konsekwencji i pycha planowania

– Po akcesji Polski w struktury UE odstąpiono od rozwiązań koncesyjnych w autostradach na rzecz tradycyjnego finansowania ich budowy, czyli z budżetu kraju, wzmocnionego europejskimi funduszami Powstała nowa sytuacja, tzn. pojawiły się wreszcie środki na inwestycje, ale kwestią pozostało ich właściwe zagospodarowanie – mówi prof. Janusz Kaliński. – Niestety, każdy rząd próbuje zarządzać inaczej, co szczególnie widać na przełomie tysiącleci, kiedy planów było wiele i za każdym razem coś się w nich zmieniano. Na przykład jeden rząd zaplanował A3 łącząc Szczecin z Wrocławiem, inny z tego się wycofał. Podobnie stało się z projektem A8 Wrocław – Łódź, ale szczęśliwie ten problem rozwiązała droga szybkiego ruchu – przypomina profesor, podkreślając, że trzeba w końcu przyjąć konstans programowy, założyć niepodważalne priorytety, a dopiero na tym budować plany finansowe.

Już w 2007 roku eksperci Business Centre Club podkreślali, że przyczyną wolnego tempa budowy autostrad w Polsce są brak ciągłości podejmowanych planów i niewydolne struktury instytucjonalne (skrytykowano likwidację ABiEA oraz przeorganizowanie rządowej agendy drogowej). Eksperci zwrócili uwagę na niepokojące zjawisko polegające na tym, że kolejne rządy skoncentrowały się na krytyce poprzedników, a nie uruchamianiu nowych koncepcji organizacyjnych oraz nie kontynuowały tego, co zostało już zaczęte. Wtedy też przestrzegano, że przez takie działania zakładane plany inwestycyjne nie zostaną zrealizowane przez najbliższe dziesięciolecia.

– Zmiany koncepcji rzeczywiście były dość częste – potwierdza prof. Janusz Kaliński. Zwraca też uwagę, że poza niedoszacowanie możliwości finansowych państwa pojawiły się w drogownictwie inne poważne problemy związane z wykonawstwem. Grzechem pierworodnym, jak zauważa profesor był brak firm spełniających wymagania projektów drogowych realizowanych w okresie przedakcesyjnym i po naszym wstąpieniu do UE. – Stąd nastąpiło u nas nagromadzenie spółek zagranicznych, co powoduje, że środki z unijnych funduszy wracają na Zachód – tłumaczy profesor. Sytuacja jednak się zmieniała w stronę nadwyżki potencjału wykonawczego, co z kolei zaostrzyło cenową konkurencję. Skutkiem tego były bankructwa firm, szczególnie podwykonawców, czy odstępowanie od kontraktów.

Profesor Kaliński przyznaje, że inwestycje drogowe, a szczególnie autostradowe, nie są wolne od politycznego oddziaływania i z racji spektakularnego charakteru mogą być odbiciem pychy rządzących. Ale też nie można ująć tym inwestycjom ich kardynalnego, tj. ekonomicznego znaczenia. – Jednak trzeba przyjąć jako podstawę, że autostrady to „pchnięcie” inwestycyjne, niosące wzrost zapotrzebowania na materiały i robociznę w trakcie budowy. Z kolei po wybudowaniu to napęd dla gospodarki. Autostrady umacniają jej „krwiobieg”, a okolice węzłów autostradowych stają się atrakcyjnymi terenami inwestycyjnymi, skupiającymi centrala logistyczne i ośrodki przemysłowe – podkreśla prof. J. Kaliński.

Pierwszą część tekstu o historii budowy dróg w Polsce można przeczytać TU